През последните години сред най-важните проблеми за разрешаване в сферата на социално-икономическото и регионалното развитие на страната се очертаха намаляването на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия и създаването на предпоставки за стопанска активизация на територията и постигането на устойчиво и балансирано развитие на административно-териториалните единици– области и общини. Тези проблеми са резултат на:

господството в продължение на повече от век на модела „център – периферия“ и като култивирана философия в управленските политически кръгове, и като практика при провеждането на комплексната социално-икономическа и регионална политика в България;
периода на плановоцентрализираната икономика (1947-1989), съпроводен с прекомерна индустриализация чрез факторите на екстензивния растеж, който доведе до големи трудови миграции по територията на страната. В резултат се получиха два крайно негативни ефекта в регионалното и развитие: 1. обезлюдяване на обширни части от територията (Крайщето, Западните пригранични територии, Странджа-Сакар, обширна ивица от Стара планина и Предбалкана (от Ново село и Брегово на запад до Старо Оряхово на изток), Северозападна България, приграничните територии по южната граница на страната и др.; 2. прекомерно струпване на население в София и в другите най-големи градове в страната (Пловдив, Варна, Бургас и др.).Това от своя страна генерира нови проблеми в тези селища (териториалноустройствени, жилищни, инфраструктурни) и ограничи възможностите за оптимално функциониране на комунално-битовото стопанство;
погрешния подход при провеждането на социално-икономическите реформи, прилаган през последните шестнадесет години в България, който допълнително затрудни инфраструктурната и социално-икономическата им маргинализация.

Преодоляването на тези негативни ефекти и тенденции през следващите години е наложително и поради поетите от България ангажименти в преговорния процес с ЕС по Глава 21 – „Регионално развитие и политика“. Превеждането на регионалното развитие и регионалната политика в страната съгласно принципите, подходите и практиките в ЕС вече се поставя дори императивно.

За успешното трансформиране на регионалната политика и регионалното развитие в синхрон с общоприетите в ЕС принципи, подходи и критерии от важно значение е разработката на логичен алгоритъм, разчетен точно във времето, законодателно обезпечен и ресурсно обвързан, който да гарантира не само формално покритие на критериите на ЕС, но преди всичко провеждането на ефективна регионална политика, чиито практически резултати да доведат до:

ефективно усвояване на финансовите ресурси, насочвани за регионално развитие както от републиканския бюджет, така и от предприсъединителните фондове, а в перспектива и от Кохизионния фонд на ЕС;
приоритетно развитие на транспортната инфраструктура, която да катализира комплексното инфраструктурно развитие на територията и да създаде предпоставки за постигането на устойчив стопански растеж в перспектива;
постигането на полицентрична отвореност на националното географско пространство;
минимизиране на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия до приемливи за обществото социално-икономически параметри.

Същност на преференционалната регионална политика

Под регионално развитие следва да се разбира такова комплексно инфраструктурно социално-икономическо, демографско, екологично и т.н. развитие на територията на страната и отделните нейни региони, което да обезпечава тяхното устойчиво и балансирано развитие без да се поставя на риск комплексният потенциал на територията с оглед задоволяването на потребностите и на бъдещите поколения. За постигането на тези стратегически цели от определящо значение е провеждането на ефективна регионална политика.

Регионалната политика представлява сложен алгоритъм от балансирано и съподчинено провеждане на отделните секторни политики (социално-икономическа, демографска, екологична, образователна, културна, инфраструктурна и т.н) с цел създаването на условия и предпоставки за постигане в перспектива на устойчиво и балансирано развитие на отделните региони на страната.

Важен елемент от цялостната регионална политика е преференциалната регионална политика. Тя се изразява в прилагането на специфични методи, модели и подходи спрямо отделни части от националната територия, които по силата на редица обстоятелства се намират или са били поставени в по-неблагоприятно положение и имат по-неблагоприятни социално-икономически, инфраструктурни, демографски и други характеристики и показатели както спрямо средните стойности за страната, така и по отношение на други райони. Тези проблемни територии се намират в състояние на социално-икономическа и инфраструктурна маргинализация в резултат на:

неблагоприятното геополитическо положение през периода 1878-1989 година пригранични райони, които за продължителен период от време бяха милитаризирани и териториите им се разглеждаха като потенциален театър на военните действия съгласно военните доктрини от периода на „Студената война“. Това обстоятелство лимитираше тяхното комплексно стопанско развитие през целия период на плановоцентрализираната икономика. Промените в геополитическото положение на България в периода след 1989 г. генерираха допълнителни негативи за стопанското развитие на тези райони, тъй като ги лишиха от единственото перо в стопанското им развитие – обслужването (предлагането на различни видове услуги) на военните поделения, дислоцирани в тях;
Неблагоприятното положение в резултат на природната структура на територията – планински райони с по-голяма средна надморска височина, с по-голямо разчленение на релефа, с по-ниско плодородие на почвите и комплекс от други неблагоприятни териториални характеристики. Всички тези фактори са се отразили негативно върху комплексното социално-икономическо развитие на тези региони (ниско равнище на инфраструктурата, ограничен брой алтернативи за реализация на обществен труд и др.);
неблагоприятното положение вследствие налагането в стопанското развитие на един приоритет – земеделието, при това в рамките на социалистически тип структури. През последните шестнадесет години тези територии претърпяха допълнителна маргинализация и поради следните причини: ликвидиране на почти всички промишлени производства, развивани до 1989 г. в структурите на бившите АПК; ликвидиране на структурите на АПК, които имаха значителни функции при поддръжката на общинската транспортна инфраструктура и временната (сезонната) транспортна мрежа. В периода на прехода общините не поеха в пълна степен тези функции. Това допълнително усложни условията за развитие на земеделието в тези райони, както и за развитието на други стопански дейности като дърводобив, алтернативно земеделие, алтернативни форми на туризъм;
неблагоприятното положение в резултат на извършващата се деиндустриализация при преструктурирането на националната икономика след 1991 г. В тези райони индустриалната заетост на трудовите ресурси рязко намаля вследствие срива на промишлените производства при новата икономическа конюнктура в страната. Населените места значително намалиха броя на жителите си. Това е характерно най-вече за по-големите градове като Видин, Враца, Ловеч, Плевен, Габрово, Велико Търново, Търговище, Разград, Силистра, Ямбол, Шумен и др.

Към проблемните територии, обект на преференциална регионална политика, трябва да се отнесат и районите, които и при новите социално-икономически условия успяха да съхранят в много голяма степен и дори да развият своя социално-икономически, демографски и друг потенциал. За бъдещото им развитие е необходимо привличането на масирани финансови ресурси и инвестиционен капитал, които в перспектива ще мултиплицират положителни ефекти в социално-икономическото развитие и върху още по-големи територии и по-голям брой население. Тези райони също би следвало да бъдат стимулирани при провеждането на регионалната политика и на тях трябва да се гледа като на своеобразни „локомотиви“, които да активират в стопанско отношение и останалите части от територията на страната.

Опитът на ЕС в преференциалната регионална политика

За провеждането на ефективна регионална политика в България е целесъобразно до бъдат проучени и да се вземат под внимание опитът и практиките в страните от ЕС, които могат да бъдат и приложени съобразно обществено-икономическите условия и традициите в нашата страна. Под една или друга форма преференциална регионална политика провеждат всички страни от ЕС (табл.1). На практика територията на всички държави от ЕС е обект на държавна намеса и регулиране на регионалното развитие. В таблицата са посочени делът от националните територии и делът от населението, които са обект на провеждане на преференциална регионална политика.

Това са региони, при които се проявяват следните проблеми:

обезлюдяване на територията и неблагоприятни демографски показатели и тенденции;
рурални (селски) райони, характеризиращи се с ограничени възможности за трудова заетост на населението;
райони, в които е протекло или протича секторно преустройство на икономиката (главно такива с развити в миналото добивни отрасли, чиито производства или се закриват, или се релокализират);
райони, при които се извършва процес на ремилитаризация (в миналото е имало дислоцирани войскови поделения, вкл. с чужди войски, които вследствие промените в геополитическата обстановка се закриват) – в Германия, Полша, Чехия, Унгария;
периферни и планински територии, характеризиращи се с неразвитост на инфраструктурата и висока себестойност на произвежданата стопанска продукция - в Швейцария, Австрия, Швеция, Финландия и др.

По отношение на провежданата преференциална регионална политика страните от ЕС биха могли да се типологизират в следните групи:

Държави с висока степен на териториален и демографски обхват на преференциалната регионална политика. Тук попадат Северна Ирландия, Гърция, Испания, Португалия, източните немски провинции. Поради значителните отклонения на основните инфраструктурни и социално-икономически показатели от средните за ЕС, правителствата на тези страни и провинции са преценили, че цялата територия следва да бъде обект на провеждане на преференциална регионална политика. В тази група най-показателен е примерът с Гърция, която диференцира своята територия на четири зони (A, B, C и D), към които прилага различен инструментариум от мерки. Той се определя от необходимостта във времето да се използва определен тип управленски политики, стимулиращи регионалното развитие в отделните зони. Този подход представлява интерес и за България, особено като се имат предвид много по-тежките инфраструктурни и демографски проблеми у нас.
Във втората група държави (със средни стойности на показателите, характеризиращи обхвата на провежданата от тях преференциална регионална политика) са Финландия, Италия, Люксембург (табл.1). Спецификата на районите, които са обект на специална регионална политика там, е твърде различна. В Италия това са териториите южно от Неапол (Мезоджорно и особено островите Сицилия и Сардиния). Във Франция специфични мерки в регионалното развитие се прилагат по отношение на териториите на полуостров Бретан и районите на Централния Френски масив. За Финландия това е територията на цялата страна с изключение на района, гравитиращ около столицата Хелзинки. Аналитична е ситуацията и при Люксембург.
Третата група държави (с ниска степен на провеждана преференциална регионална политика) включва Германия (8-те западни немски провинции), Дания, Холандия, Швеция. Те се отличават с високо ниво на инфраструктурно стопанско развитие на територията и в тях преференциалната регионална политика е насочена основно към райони, в които протича секторно преструктуриране на икономиката, закриване на добивни отрасли и др.

Таблица 1. Преференциална регионална политика в някои държави от Европейският съюз
Table 1. Preferential regional policy in some EU countrues

Преференциалната регионална политика и съвременното състояние на законодателно-нормативната база в България

При разработката на законодателно-нормативната база за провеждането на преференциална регионална политика в България са взети под внимание европейските практики в тази област и специфичните особености на страната, свързани с наличието на проблемни територии. Провеждането на регионалната политика у нас винаги трябва да се съобразява с презумпцията, че страната като цяло е в тежка демографска, социално-икономическа и инфраструктурна депресия и поради това цялата държавна територия следва да бъде обект на прилагането на специфични мерки за социално-икономическа активизация.

Вземането на такова политическо решение би било логично, икономически обосновано и обществено адмирирано. Независимо от това има територии, чиито основни демографски, социални, икономически и инфраструктурни показатели се отклоняват в пъти от средните за страната. Действията спрямо тези депресивни райони трябва да са незабавни, последователни и решителни, тъй като всяко забавяне и отлагане в перспектива би ги направило напълно безпредметни и несъстоятелни, а прилагането на такава политика след време е обречена на неуспех.

Стъпка в правилна посока, насочена към законодателното регламентиране на такава преференциална регионална политика, е приетият през 2004/05 г. Закон за регионалното развитие (ЗРР) (ДВ, бр. 14 от 20.04.2004 г., изм и доп. бр. 32/12.04.2005 г.). В член 7 и 7а от закона са дефинирани както отделните райони за целенасочено въздействие, така и показателите, на които следва да отговаря една община, за да попадне в един или друг район за целенасочено въздействие. Показателите, приети за тази категоризация могат да се типологизират в следните основни групи:

Инфраструктурни (член 7а, ал. 6, т. 6, 7, 8). Чрез тях се цели да се обособят онези общини, които имат най-неблагоприятни характеристики на транспортната и техническата инфраструктура - голяма част от населените места в тях: са без изградена пътна връзка (с твърдо покритие) помежду си или с общинския център; нямат изградена канализационна мрежа; ползват питейна вода с отклонение в качеството или имат режим при водоснабдяването.
Социално-икономически (член 7а , т. 1-6, ал. 2, т. 1-5; ал. 6, т.1-3.). Чрез тях се цели да бъдат обособени онези общини, които за периода на прехода имат най-тежки социално-икономически проблеми: спад в покупвателната способност и доходите на населението, високо равнище на безработицата като резултат от преструктурирането на икономиките им и от тяхната адаптация към новата пазарна среда.
Демографски (член 7а, т. 7-8, ал. 2., т. 6; ал. 6, т. 4-5). Чрез тях се обособяват онези общини, които имат най-неблагоприятни характеристики по отношение обезлюдяване на територията: неблагоприятен възрастов предел на населението, нисък естествен прираст и миграционен отлив на население от тях.

Трябва да се отбележи, че тези три групи показатели дават информация за процесите и тенденциите в динамика, а не са статична характеристика само за една конкретна година.
– Природни – те се използват с цел обособяване на общините, които са в най-неблагоприятно положение по отношение на природните дадености на територията. Тези критерии се използват само при два от видовите райони за целенасочено въздействие - изостанали гранични и изостанали планински. Определянето на показатели, характеризиращи природните условия на територията на общините, е необходимо и целесъобразно.

Например по-голямата средна надморска височина на релефа, по-голямото му хоризонтално и вертикално разчленение, по–големия ъгъл на средния наклон на териториите пряко рефлектират върху себестойността на изгражданата транспортна и техническа инфраструктура (при равни други условия нейното изграждане в планинските територии е от 3 до 5 пъти по-скъпо спрямо равнинните територии). Природните фактори имат пряко влияние и върху себестойността на произвежданата земеделска продукция, както и върху себестойността на транспортните, социалните и комунално-битовите услуги, предлагани за населението.

Чрез направените изменения и допълнения в ЗРР (ДВ, бр. 32, 2004 г.) се цели провеждането на по-ефективна регионална политика и създаването на по-ефективен модел за оптимален достъп на общините до финансовите средства, обезпечаващи провеждането на регионална политика. С направените промени показателите за определяне на отделните видове райони за целенасочено въздействие бяха фиксирани в самия закон, а не в подзаконов нормативен акт (наредба). По този начин се ограничи субективизмът при определянето на районите чрез произволно тълкуване на някои от критериите.

Някои от праговите стойности на показателите бяха умишлено занижени с цел да не се създават административни бариери пред общините при участието им в конкурси за спечелването на проекти за различни целеви програми. Това се отнася най-вече по отношение на определянето на изостаналите планински райони. Този ефект беше постигнат с цената на някои компромиси - известно разминаване с традиционното схващане за планински райони, застъпено в научната литература по природна география (средна надморска височина 600 м. денивелация 200 м. среден наклон на релефа 120, хоризонтално разчленение 2 км/км2). Чрез тези компромиси се постига увеличаване на териториалния обхват както на изостаналите селски райони, така и на броя на общините, попадащи в тях.

Съвпадането на общинска граница с държавната граница на страната е водещ критерий за обособяването на изостаналите гранични райони. Това е необходимо, тъй като за голям брой гранични общини факторът „граница“ е основен за тяхната социално-икономическа и инфраструктурна маргинализация. Тук следва да се има предвид , че в тази категория не попадат всички общини по държавната ни граница – за някои от тях (например черноморските общини, някои от дунавските общини: Русе, Свищов, Видин, Силистра и др.), граничното им географско положение се явява фактор, катализиращ тяхното социално-икономическо развитие.

При другите типични изостанали гранични райони географското им положение има лимитиращи функции по отношение на комплексното социално-икономическо развитие. Такива са по-голяма част от общините по западната и южната граница в резултат на политическото и военно блоково противопоставяне през периода 1945-1989 г. Допълнителна причина за това са и неизживените наслоения и предразсъдъци между държавите от Балканския район.

За да се постигне максимална обективност при категоризирането на общините към районите за целенасочено въздействие и за да не се фаворизира ролята и тежестта на едни показатели за сметка на други, в ЗРР (член 7а, ал. 1-5) е записано категорично, че тя трябва да отговаря на 2/3 от посочените показатели.

Съгласно чл. 7, ал. 7 на ЗРР една община може да попадне едновременно в повече от един район за целенасочено въздействие в случай , че отговаря едновременно на съответните критерии и показатели (съгласно ал. 4, т. 2-5). Това важи за някои от изостаналите райони (чл. 7, ал. 4, т. 3-5) и е безспорно предимство, тъй като една изостанала община няма да има никакви нормативни и административни пречки да участва в спечелването на проекти по различни целеви програми с цел комплексното си перспективно развитие.

При приемането на ЗРР беше направено предложение за обособяването в отделен вид райони за целенасочено въздействие и на онези общини, които в резултат на своето промишлено развитие химизацията в земеделието и други неблагоприятни фактори, имат специфични екологични проблеми. Това е логично и резонно по следните причини:

нарушена в екологично отношение в различна степен е приблизително 40 % от националната територия;
значително е замърсяването на водните басейни и поречията на много български реки: Провадийска, Осъм, Янтра, Искър, Струма, Марица, Вит и др.;
все още на територията на страната функционират промишлени предприятия, основно от първичния сектор, както и предприятия за строителни материали и др., които не отговарят на приетите в ЕС екологични норми и стандарти. Те продължават техногенно да натоварват териториите, в които са локализирани, без да правят значителни финансови отчисления за общините за извършване на рекултивационни дейности.

За провеждането на ефективна екологична политика е необходимо насочването на значителни финансови ресурси за изграждане на пречиствателни станции, за внедряване на безотпадъчни технологии, за рекултивация на вече нарушените в екологично отношение територии. Предложението обаче не беше възприето, без да има съществени обструкции по него.

Като отделен район за целенасочено въздействие в ЗРР беше фиксирана Столична община (чл. 7, ал. 4, т. 6). Като аргументи са посочени, че София със своя голям демографски, социално-икономически и друг потенциал и „по-благоприятни показатели“ натежава и деформира характеристиките на другите общини. Това освен че е нелогично, но е и формално несъстоятелно, тъй като всяка община трябва да покрие показателите, фиксирани в ЗРР, а не в рамките на закона за планиране. Освен това Столична община обективно покрива и отговаря на показателите , позволяващи й да бъде отнесена в район за икономически растеж. За провеждането на преференциална регионална политика към нея е трудно да се приложи по различен подход от този, който се прилага към районите в икономически растеж.

Необходими допълнителни действия за оптимизиране на преференциалната регионална политика в България

Законодателната база е необходимата основа, но не и гаранция за провеждането на ефективна преференциална регионална политика в България. Тя може да бъде постигната със следните допълнителни стъпки:

реорганизация на регионалната статистика с цел да отчита съответните показатели на по-ниски териториални равнища - землище на населено място, населено място, квартал. Това е абсолютно необходимо поради обстоятелството, че сега най-ниското териториално ниво на регионалната статистика е общинското. При значителна част от българските общини общинският център със своите относително по-благоприятни социално-икономически, инфраструктурни и демографски показатели създава силно деформирана характеристика за цялата територия на общината и селища, които обективно са с неблагоприятни показатели и не могат да усвояват финансови ресурси, предназначени за преференциална регионална политика;
развитие и укрепване на административния капацитет на общините с цел ефективнот усвояване на средствата по предприсъединителните, структурните и кохизинният фондове на ЕС. Българските общини се различават съществено не само по своя потенциал (социално-икономически, демографски, териториално-устройствен и др.) и по географските си характеристики, но и по административния си капацитет. Много общини, най-вече тези, попадащи в изостаналите райони за целенасочено въздействие, не разполагат с научен потенциал, който да им позволи разработката на защитими проекти за усвояване на финансовите ресурси по тези фондове. Важна практическа стъпка в тази посока би било подемането на инициатива от страна на Министерството на регионалното развитие и благоустройство за изграждане на експертно-консултантски център. В него трябва да бъдат привлечени водещи специалисти в областта на регионалната политика и регионалното развитие от СУ „Св. Кл. Охридски“, БАН, УНСС и други научни центрове, разработващи тази проблематика. Те ще оказват експертно-консултантска, методическа и образователна помощ на общините при провеждането на преференциалната регионална политика и при укрепването на техния административен капацитет;
изграждане на надеждна система на мониторинг на разходваните и усвояваните средства, предназначени за провеждането на преференциалната регионална политика в страната. Досегашната практика в тази област доказва, че тези средства не се усвояват ефективно в някои райони на страната и в отделни общини. В практиката през последните 4-5 години се внедриха определени схеми, чрез които тези финансови потоци освен, че не се усвояват ефективно, не се и ползват по предназначение - включително и чрез тяхното криминално отклоняване. Това беше и една от най-острите забележки към България в мониторинговия доклад на Европейската комисия. За да се пресече тази негативна тенденция е целесъобразно изграждането на система за вътрешен мониторинг на нива „област“ и „община“ за контролиране на целия процес по ефективното усвояване на средствата при провеждането на регионалната политика в страната. За целта е необходимо в органа, осъществяващ този мониторинг, да доминира общественото, а не ведомственото начало. В този граждански орган за контрол трябва да влязат специалисти и експерти по инфраструктурно строителство, по териториално устройство, икономисти, научни работници и други, които да притежават възможности и компетенции, за да могат да направят обективна оценка за необходимите и реално усвояваните средства при реализацията на инфраструктурните проекти. Само прилагането на такъв алгоритъм, който се съобразява едновременно с опита и практиките на страните от ЕС при провеждането на преференциална регионална политика и спецификите и тенденциите в социално-икономическото и регионално развитие на България през последните 16 години, би гарантирал ефективност на провежданата регионална политика. А чрез нея ще се постигне минимизиране на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия в страната, ще се повиши техническото и технологично развитие на инфраструктурата и ще се създадат предпоставки за стопанска активизация на националната територия и постигане на устойчиво и балансирано развитие в обозримо бъдеще.

Литература

Концепция и програма за финансова децентрализация. Финансово състояние на общините - 2002 година, С., 2002.
Закон за регионалното развитие, ДВ, бр. 26 от 23.03.1999 г. Отм. бр.14 от 20.02.2004
Закон за регионалното развитие, ДВ, бр.14 от 20.06.2004 г. Изм. и доп. бр. 32 от 12.04.2005 г.
Развитие на фискалната децентрализация в България. – Сб. Материали, използвани за работна среща „ Развитие на фискалната децентрализация в България., С. 2002 г.
Регионалното ниво на самоуправление в Дания, Португалия, Холандия, Полша, Чехия, Унгария и Естония: законодателно проучване, Народно събрание на Република България, София, 2002 г.